Margra ára hallarekstur og óskýrar mótvægisaðgerðir
Útlit er fyrir 49 ma.kr. halla á ríkissjóði á þessu ári, sem er örlítið meira en í fyrra, en þá nam hallinn 45 mö.kr. Smám saman á að rétta úr rekstrinum á næstu árum en afgangur er ekki áætlaður fyrr en árið 2028, þá 3 ma.kr. afgangur. Þetta kemur fram í ríkisfjármálaáætlun sem nýlega var lögð fram. Áætlun um afkomu er nokkuð svipuð og í síðustu fjármálaáætlun.
Ríkissjóður hefur nú verið rekinn með halla frá árinu 2019. Hallinn margfaldaðist á tímum faraldursins og nam um 240 mö.kr. á árunum 2020 og 2021. Viðbragð stjórnvalda við faraldrinum kallaði á stóraukin ríkisútgjöld og þá var staðan í efnahagslífinu allt önnur en nú. Þá var þörf á að örva hagkerfið frekar en að hemja það og verðbólga var lítil. Því blasti við að ríkissjóður tæki lán fyrir stuðningsaðgerðunum frekar en að fjármagna þær með aukinni tekjuöflun eða niðurskurði. Það var því viðbúið að ríkissjóður yrði rekinn með miklum halla á Covid-árunum.
Það sem helst skýrir muninn á frumjöfnuði og heildarjöfnuði er að í frumjöfnuði eru vaxtagjöld undanskilin. Það vekur athygli að samkvæmt fjármálaáætlun mun ríkissjóður hafa verið rekinn með halla í níu ár þegar loksins tekst að rétta reksturinn af, árið 2028. Almennt er ekki ákjósanlegt að ríkissjóður sé rekinn með halla á tímum þrálátrar verðbólgu og mikillar spennu í þjóðarbúinu. Með hallarekstri er hætt við að opinber fjármál kyndi enn frekar undir verðbólgu og vinni þannig gegn markmiðum Seðlabankans um að hemja þenslu og ná niður verðbólgu.
Þótt hallareksturinn hafi framan af skýrst af ófyrirséðri og óhjákvæmilegri útgjaldaaukningu vegna faraldursins er erfitt að sjá hvers vegna ekki hefði mátt rétta hraðar úr kútnum þegar áhrifa faraldursins gætti ekki lengur í hagkerfinu að öðru leyti. Eins og bent er á í nýlegu áliti Fjármálaráðs um fjármálaáætlunina hefur gengið hægar að vinda ofan af áhrifum Covid-viðbragða á rekstur ríkissjóðs hér á landi en í þeim löndum sem við berum okkur helst saman við.
Ófyrirséð útgjöld breyttu myndinni
Mánuðina áður en fjármálaáætlunin var birt höfðu stjórnvöld tilkynnt um umfangsmiklar aðgerðir sem kölluðu á stóraukin ríkisútgjöld. Í fyrsta lagi áform um að kaupa upp íbúðarhúsnæði í Grindavík, aðgerð sem gæti kostað ríkið um það bil 70 ma.kr. Í öðru lagi var tilkynnt um aðkomu hins opinbera að langtímakjarasamningum sem áætlað er að kalli á allt að 69 ma.kr. útgjöld næstu fjögur árin. Í fjármálaáætluninni er fjallað um þessi auknu útgjöld og hvernig leitast verður við að koma í veg fyrir að þau hafi veruleg áhrif á afkomu ríkissjóðs. Enn er margt óljóst hvað sumar þessar mótvægisaðgerðir varðar og því erfitt að segja til um áhrif þeirra.
Ein lausnin er að veita minna fé til almenna varasjóðsins næstu ár, sjóðs sem hugsaður er til að mæta tímabundnum og ófyrirsjáanlegum útgjöldum. Umfang sjóðsins verður minnkað um 37 ma.kr. á næstu fjórum árum sem jafngildir því að 37 ma. kr. verði teknar úr varasjóðnum í stað þess að þær fari út úr ríkissjóði og auki á hallann. Þótt þessi leið komi í veg fyrir að hallinn á ríkissjóði aukist sem þessu nemur temprar hún ekki þensluáhrifin sem útgjöldin geta haft og telst því tæpast til mótvægisaðgerða.
Óljós útfærsla torveldar mat á áhrifum
Til þess að fjármagna aukin útgjöld á meðal annars að losa um eignarhluti í félögum, aðallega hlut ríkisins í Íslandsbanka og fresta gildistöku nýs örorkubótakerfis sem minnkar framlag í málaflokkinn um 10,1 ma.kr. árið 2025. Þá á að spara í framlögum til vaxtabótakerfis með því að endurskoða kerfið árið 2026. Jafnframt er stefnt á að auka skilvirkni hins opinbera með endurmati á stofnanaskipulagi en óljóst er með hvaða hætti það verður gert. Í fjármálaáætlun er ráðgert að þessar mótvægisaðgerðir minnki útgjaldavöxt ríkissjóðs um 17 ma.kr. árið 2025.
Þessi áform koma í veg fyrir að afkomuhorfur ríkissjóðs versni verulega skv. áætluninni. Þó ber að hafa í huga að útfærsla margra þeirra er óljós auk þess sem erfitt er að meta hversu áhrifarík þau verða þegar kemur að því að hemja þenslu. Til dæmis má ætla að það breyti litlu hvað varðar þenslu hvort útgjöld komi úr ríkissjóði eða varasjóði og eins er erfitt að segja til um áhrif eignasölu hins opinbera á þenslu og verðbólgu. Aðhaldsaðgerðir á borð við frestun á gildistöku örorkubótakerfis og endurskoðun á vaxtabótakerfi eiga að halda aftur af útgjöldum og gætu minnkað þenslu upp að einhverju marki, en bitna á mjög afmörkuðum hópum í samfélaginu og verða því líklega umdeildar.
Spáum samdrætti í opinberri fjárfestingu í ár
Í nýrri hagspá gerum við ráð fyrir að opinber fjárfesting dragist saman um 1% á þessu ári en aukist svo um 1% árið 2025 og um 2% árið 2026.
Á síðasta ári virðist hafa tekist að halda aftur af opinberri fjárfestingu, enda veruleg þensla í hagkerfinu og þörf á aðhaldi. Opinber fjárfesting dróst saman um 6,1% eftir 5,8% aukningu árið á undan. Hlutfall opinberrar fjárfestingar af vergri landsframleiðslu breyttist þó lítið, fór úr 4,1% árið 2022 í 3,8% árið 2023. Áfram er bygging nýs Landspítala viðamesta opinbera fjárfestingin og gert er ráð fyrir að kostnaður við bygginguna nemi um 200 mö.kr. til ársins 2030. Á þessu ári má til dæmis ætla að af þeim rúmu 160 mö.kr. sem við áætlum að ríkissjóður verji í opinbera fjárfestingu fari yfir 30 ma.kr. í fjárfestingu sem tengist nýja spítalanum. Við spáum því að áfram verði reynt að halda aftur af opinberri fjárfestingu í ár og að hún dragist saman um 1% frá því í fyrra.
Hægur vöxtur samneyslu næstu árin
Samneysla hefur aukist lítillega á milli ára síðustu ár, um 2,2% í fyrra og 2,3% árið 2022. Við teljum að samneysla muni aukast aðeins minna á milli ára næstu ár. Spáin byggir fyrst og fremst á þeim forsendum að landsmönnum fjölgi hlutfallslega minna en síðustu ár og að laun opinbers starfsfólks hækki ekki jafn mikið og þau hafa gert. Ef landsmönnum fjölgar hægar en verið hefur má gera ráð fyrir að útgjöld hins opinbera vegna kaupa á þjónustu fyrir almenning aukist ekki jafn mikið og sérstaklega ef laun hækka minna.
Áfram verður krafa um aðhald í ríkisrekstri en almennt er vandasamt fyrir stjórnvöld að draga úr samneyslu. Líklega freista stjórnvöld þess frekar að halda aftur af opinberri fjárfestingu. Við teljum að samneysla aukist um 1,6% í ár og 1,5% á næsta ári. Svo má gera ráð fyrir lítillega meiri aukningu árið 2026, eða 1,9%, þegar efnahagsumsvif aukast aftur enda kann aukin fjárfesting að kalla á aukna fólksfjölgun.
Fyrirvari
Innihald og form þessarar greiningar er unnið af starfsfólki Hagfræðideildar Landsbankans hf. (hagfraedideild@landsbankinn.is) og byggist á aðgengilegum opinberum upplýsingum á þeim tíma sem greiningin var unnin. Mat á þeim upplýsingum endurspeglar skoðanir starfsfólks Hagfræðideildar Landsbankans á þeim degi þegar greiningin er dagsett, en þær geta breyst án fyrirvara.Landsbankinn hf. og starfsfólk hans taka ekki ábyrgð á viðskiptum sem byggð eru á þeim upplýsingum og skoðunum sem hér eru settar fram, enda eru þær ekki veittar sem persónuleg ráðgjöf fyrir einstök viðskipti.
Bent skal á að Landsbankinn hf. getur á hverjum tíma haft beinna eða óbeinna hagsmuna að gæta, ýmist sjálfur, dótturfélög hans eða fyrir hönd viðskiptavina, s.s. sem fjárfestir, lánardrottinn eða þjónustuaðili. Greiningar eru engu að síður unnar sjálfstætt af Hagfræðideild Landsbankans og innan Landsbankans eru í gildi reglur um aðskilnað starfssviða sem eru aðgengilegar á vef bankans.
